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Análisis de la actualidad nacional e internacional a través de las investigaciones y opiniones de académicos del Instituto de Economía UC.

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Guest post: Reforma del sector público: ¿cómo mejorar el Estado brasileño? – Claudio Ferraz

El Estado brasileño ha crecido significativamente desde el año 2000. La expansión del sector público se ha producido en los tres niveles (federal, estatal y municipal), pero la expansión principal se ha dado en los gobiernos municipales. El Atlas do Estado Brasileiro producido por IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) muestra que el número de empleados federales pasó de 850 mil en 2000 a 1.18 millones en 2017. A nivel municipal esta expansión fue aún mayor, pasando de 3 millones de servidores públicos en el 2000 a 6.52 millones en 2017. Aunque aproximadamente el 40% forma parte del núcleo de servicios básicos como educación o salud, el resto tiene otro tipo de actividad burocrática.

A la par de la expansión del Estado brasileño, la percepción de la población observada en varias encuestas de opinión sobre la calidad de los servicios ofrecidos ha sido negativa. La calidad de la educación y la salud es muy heterogénea entre estados y municipios así como la gestión gubernamental tiene poca capacidad para diseñar, implementar y monitorear políticas públicas de calidad. Parte del problema son los políticos locales, su baja calidad y sus incentivos. Pero otro componente importante es la burocracia, la forma en que se selecciona y los incentivos que existen dentro del sector público.

La mala gestión pública tiene importantes consecuencias para el desarrollo económico y social de Brasil. Uno de los efectos más atroces de la mala gestión local es la cantidad de obras sin terminar que existen en todo Brasil como resultado de proyectos viciados, falta de planificación, mala gestión y,a menudo, corrupción como señala Transparência Brasil. Una burocracia local inadecuada, poco calificada y con pocos incentivos es incapaz de planificar y entregar lo que la población necesita.

Pero, ¿qué hace que la burocracia local sea mala? Parte del problema es el uso de la maquinaria pública para recompensar a los partidarios políticos que a menudo no están calificados para trabajar en el sector público, como lo demuestran Emanuele Colonnelli, Mounu Prem y Edoardo Teso en su estudio “Patronage and Selection in Public Sector Organizations y Fernanda Brollo, Pedro Forquesato y Juan Carlos Gozzi en “To the Victor Belongs the Spoils? Party Membership and Public Sector Employment in Brazil”. Incluso en el ámbito educativo, los cambios políticos terminan por afectar la selección de los directores de escuelas y de los empleados públicos de los departamentos de educación, comprometiendo el aprendizaje de los estudiantes, como lo muestran Mitra Akhtari, Diana Moreira y Laura Trucco en el trabajo “Political Turnover, Bureaucratic Turnover, and the Quality of Public Services“.

Un segundo problema es el método de selección de funcionarios públicos locales. La mayoría de las veces, los concursos públicos son específicos para áreas y funciones, lo que restringe los tipos de candidatos que participan. La falta de entrevistas y criterios que buscan poner a la gestión pública en primer plano significa que muchas personas que ingresan a trabajar en el aparato estatal no tienen la menor idea de en qué consiste la gestión pública. Aunado a eso, la capacitación y entrenamiento para las diversas funciones en los estados y municipios más pequeños y más pobres es prácticamente  nula.

Las distorsiones salariales también son un problema. La brecha salarial del sector público en relación al sector privado en Brasil es una de las más amplias del mundo, lo que resulta en una mala asignación del capital humano, como lo demuestra Beatriz Pousada en su tesis de maestría en la PUC-Río “Public Sector and the Allocation of Skills in the Labor Market“y Tiago Cavalcanti y Marcelo Santos en “(Mis)Allocation Effects of an Overpaid Public Sector“.

Tener salarios altos no sería problemático si fuera suficiente para atraer a personas honestas, calificadas y motivadas hacia la gestión pública. El problema es que, en la práctica, mucha gente atraída por el salario no tiene una motivación y honestidad intrínsecas a la labor del sector público. En un trabajo que utiliza una metodología  experimental, “Dishonesty and Selection into Public Service: Evidence from India“, los economistas Rema Hanna y Shing-Yi Wang muestran que los estudiantes de la India que son deshonestos en una prueba en laboratorio tienen una mayor preferencia por trabajar en el sector público. Más cercano a nuestra realidad, Guillermo Cruces, Martín Rossi y Ernesto Schargrodsky muestran que durante los años de servicio militar obligatorio en Argentina, las personas que falsificaron sus exámenes médicos para reducir su probabilidad de servir en el Ejército tienen mayor probabilidad de trabajar en el sector público en el futuro. 

Para probar si los contratos de trabajo en el sector público atraen a agentes menos motivados socialmente, los economistas Nava Ashraf, Oriana Bandiera, Edward Davemport y Scott Lee incorporaron un experimento dentro de una política para contratar trabajadores de la salud en Zambia. En “Losing Prosociality in the Quest for Talent? Sorting, Selection, and Productivity in the Delivery of Public Services ” los autores encuentran que una mejor oferta de trabajo en el sector público atrae a personas menos motivadas socialmente, pero cuando hay información que puede ser utilizada por el empleador, la selección mejora considerablemente.

Está claro que  la selección de empleados públicos es sólo uno de muchos problemas para el sector público. Quizás el mayor cuello de botella en el sector público brasileño en la actualidad son los tipos de incentivos que existen. Primero el salario es fijo y además,  luego de un período de prueba, el despido por baja productividad es prácticamente imposible. Esto significa que, en el margen, el incentivo a la productividad es bajo para los funcionarios que no ven ningún otro beneficio por su desempeño que no sea salarial o monetario. Además, el salario de entrada es relativamente alto y la progresión profesional es muy rápida y no depende del desempeño, ya que casi todos son evaluados al máximo. En un estudio muy interesante para el caso de India, Marianne Bertrand, Robin Burgess, Arunish Chawla y Guo Xu muestran que los incentivos profesionales influyen en el desempeño de los funcionarios. En su estudio “The Glittering Prizes: Career Incentives and Bureaucrat Performance”, se muestra que quien entra en el sector público a edad más avanzada, tiene menor probabilidad de llegar a los cargos más altos, teniendo peor desempeño y mayor probabilidad de ser suspendido por irregularidades.

Finalmente, no basta con solo seleccionar mejor y generar incentivos, es también necesario poder despedir a los que no se desempeñan adecuadamente y, más que eso, retirar beneficios monetarios a los empleados que cometan irregularidades. El hecho de que el sistema público “expulse” agentes y estos sigan recibiendo una remuneración es uno de los mayores absurdos que existen dentro del Estado brasileño. Simplemente no es el mayor absurdo porque tenemos agentes dentro del gobierno que ganan mucho más que el supuesto techo salarial y muchos de ellos están exactamente en el Poder que debería hacer cumplir las leyes.

La reforma del sector público brasileño es un tema muy importantísimo que necesita ser discutido con urgencia con evidencia empírica seria sobre lo que funciona para atraer personas más comprometidas al sector público, implementar incentivos adecuados y capacitar a los empleados para que puedan realizar su trabajo con calidad.

*Columna publicada en el blog en español del Grupo Regional COVID-19

Artículo escrito por Claudio Ferraz, profesor titular de la University of British Columbia y de la PUC-Rio, y director científico del Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab – Latinoamérica y el Caribe (J-PAL LAC ).

 

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