arrow checkmark code cross email facebook magnifier pdf phone plus twitter user youtube

Blog

Análisis de la actualidad nacional e internacional a través de las investigaciones y opiniones de académicos del Instituto de Economía UC.

Publicación:

Propuestas de Mejoramiento de la Regla Fiscal de Chile – Rodrigo Fuentes, Klaus Schmidt-Hebbel y Raimundo Soto

Chile ha sido señalado como un ejemplo de responsabilidad fiscal en América Latina en los últimos 40 años (OECD, 2018). La regla fiscal adoptada en 2001 es un elemento fundamental para la estabilidad fiscal y macroeconómica del país y, en el largo plazo, para un mayor bienestar de la población. Durante los años 2000, la regla se cumplió sin mayores problemas. A partir de 2009, sin embargo, esta se hizo paulatinamente menos exigente en términos de la meta para el balance estructural –que pasó de un superávit de 1% del PIB a un déficit de 2%—y también en términos del horizonte en el cual los desequilibrios fiscales deben ser corregidos para cumplir la meta, el que ahora de facto excede la duración del período de gobierno.

Adicionalmente al progresivo deterioro de la meta y del desinterés de las autoridades por el cumplimiento cabal de la regla fiscal, se suma la inédita expansión fiscal como resultado de la pandemia del Covid-19, lo que ha producido un notable deterioro en las finanzas públicas. El déficit fiscal corriente alcanzó a 7,3% del PIB en 2020 y se estima que el déficit estructural fue de 2,6% del PIB (CFA, 2020). El déficit estructural proyectado para 2021 alcanzaría 6% del PIB; es decir, tres veces la no muy exigente meta de -2,0% que se impuso la actual administración en marzo de 2020. Esto requerirá enormes esfuerzos futuros para asegurar la sostenibilidad fiscal en Chile.

Revisamos los aspectos institucionales y de economía política que gobiernan la regla fiscal chilena y proponemos cambios a su diseño y manejo que permiten subsanar algunas de sus debilidades institucionales y operativas y que, de ser adoptadas, fortalecerán la solvencia y sustentabilidad fiscal. Identificamos cinco problemas que requieren pronta solución.

En primer lugar, la actual regla fiscal de Chile sólo busca el equilibrio presupuestario ajustado cíclicamente (o estructural) pero no toma en consideración el nivel de la deuda pública. El sustancial crecimiento de la deuda pública ocurrido entre 2009 y 2019 —y la proyección que esta superará al 40% del PIB en el corto plazo, como resultado de la medidas paliativas del Covid-19—indica que existe una clara necesidad de complementar la actual regla con una regla sobre las existencias de deuda pública y fondos soberanos, de modo de mejorar la sostenibilidad fiscal. La falta de consideración respecto de la evolución de la deuda pública presenta, además, un serio problema de equidad intergeneracional que debe ser abordado, cuando un mayor bienestar de las actuales generaciones es financiado con deuda pública pero redunda en un sacrificio de bienestar de las futuras generaciones.

En segundo lugar, el manejo de la política fiscal bajo la regla se ha complicado por la ausencia de cláusulas de escape o de procedimientos transparentes para que, bajo circunstancias extraordinarias, se pueda suspender transitoriamente el cumplimiento de la regla fiscal. Al carecer de una cláusula de escape, la regla queda suspendida de facto cuando ocurren fuertes shocks adversos —como fue la Crisis Financiera Global en 2008-09 y es la actual Pandemia de Coronavirus—sin que exista un protocolo que identifique plazos y etapas para volver al cumplimiento. Este defecto del diseño debe ser corregido si se espera que la regla opere, se cumpla y retenga su credibilidad.

En tercer lugar, la regla ha demostrado ser demasiado optimista con respecto a los ingresos del gobierno. Si bien las dos principales variables para la elaboración del presupuesto público son proyectadas por comités técnicos con independencia de la autoridad fiscal (el crecimiento del PIB tendencial y el precio del cobre de largo plazo), las proyecciones de ingresos fiscales han estado sistemáticamente por encima de los ingresos efectivos. Las predicciones de las dos variables clave utilizadas en la regla fiscal chilena han estado sujetas a sesgos sistemáticos, sobreestimando significativamente el crecimiento del PIB por un lado y subestimando los precios del cobre por otro. Si bien estos sesgos pueden operar en direcciones opuestas, un yerro no se corrige con otro. Este exceso de optimismo conduce a fallas persistentes en el cumplimiento de la meta y, si no se enmiendan las metodologías, podría potencialmente socavar su legitimidad política.

En cuarto lugar, la regla no hace referencia a la composición de los desembolsos públicos: en particular, el consumo del gobierno frente a la inversión pública. Al centrarse únicamente en el balance agregado del gobierno, abre la puerta a una gestión menos que óptima de la inversión pública. La relativa inactividad del sistema de concesiones durante la última década y el bajo nivel de inversión pública directa sugieren que es necesario complementar la actual regla fiscal con provisiones para evitar que el ajuste fiscal se traduzca en un deterioro de la provisión de bienes públicos e infraestructura.

En quinto lugar, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) no se ha consolidado como una entidad capaz de formular observaciones y proponer al Ministerio de Hacienda cambios metodológicos y procedimentales para el cálculo del balance estructural o evaluar con independencia crítica la sostenibilidad de mediano y largo plazo de las finanzas públicas. Por lo tanto, proponemos una ampliación sustancial de las tareas y responsabilidades del CFA, con un incremento concomitante de su presupuesto y personal. Si bien las decisiones fiscales y financieras del Fisco permanecerían en manos de la autoridad fiscal, recomendamos que la medición, el análisis y las propuestas para mejorar la gestión del balance general del gobierno se encarguen al CFA. Este consejo debiera asumir de DIPRES la responsabilidad de preparar proyecciones de las variables macroeconómicas y sectoriales relevantes, que serían de uso obligatorio por parte de la DIPRES para la preparación de sus presupuestos anuales y plurianuales, y sus proyecciones fiscales de mediano plazo, basado en la regla fiscal. Finalmente, sería conveniente que el CFA analice las justificaciones de una solicitud del Ministerio de Hacienda para suspender transitoriamente la meta de la regla fiscal, evalúe sus efectos de corto, mediano y largo plazo y eleve eventualmente una recomendación al Congreso.

 

 

Volver al Blog Etiquetas: , ,