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Otro nuevo programa – Cecilia Machado (traducción)

Es natural y necesario reconsiderar nuestras prioridades presupuestales a lo largo del tiempo, especialmente para acomodar nuevos contextos económicos y demandas sociales, incluyendo la reformulación de programas de asistencia social existentes. Muchas son las propuestas ahora discutidas y, en líneas generales, todas caminan hacia una expansión del gasto y necesitan contar con una fuente de financiamiento equivalente.

Si de un lado, la ampliación de recaudación de impuestos levanta cuestionamientos sobre distorsiones que impuestos adicionales puedan generar, del otro, la reasignación de gastos afecta derechos específicos de varios grupos de interés. Construida de forma difusa y atomística, la actual asignación de transferencias públicas se lleva a cabo sin tener en cuenta en su conjunto, el solapamiento,  los objetivos y el bajo costo-eficacia de algunas políticas.

Son numerosas las posibilidades de la reasignación del presupuesto de forma más eficiente y en la dirección de quienes más lo necesitan. Ejemplos incluyen el abono salarial, que apoya a los trabajadores  con Libreta de Trabajo (Carteira Assinada), pero no a los trabajadores informales; el BPC que atribuye mayor peso a la pobreza de la tercera edad y personas con discapacidad en comparación con  la pobreza infantil de Bolsa Familia; o los recursos asignados a los funcionarios públicos, que cuentan con salarios y jubilaciones más generosos que los demás trabajadores de la economía.

Aunque beneficiosa, la reasignación del gasto resulta inviable debido a la naturaleza constitucional de diversas políticas públicas. Son 30 años de constitucionalización permanente, conforme al análisis de Rogerio Arantes y Claudio Couto. La traducción del texto constitucional en números es impresionante, siendo posible distinguir entre dimensiones normativas de polity - reglamento constitucional propiamente dicho: neutro, amplio y genérico - y de policy - políticas públicas (y muchas veces sus parámetros específicos) dentro del texto constitucional.

Con esta métrica, la Constitución de 1988 nace ya con un 30.7% de su texto en disposiciones de policy. En perspectiva comparada, la constitución mexicana de 1917, de inspiración socialista, contaba con 17% de disposiciones de policy, mientras que la portuguesa de 1976,  modelo para la brasileña, con 4.5%. Hasta ahora (2017), el texto constitucional ha crecido un 44%, y se han incluido disposiciones de policy en un 80.5%, lo que ha dado lugar a un texto repleto de políticas públicas constitucionalizadas.

De forma importante, muchas más disposiciones de policy fueron incluidas (720) qué excluidas (64). Gran parte de las modificaciones incidió sobre disposiciones de policy, reforzando la necesidad de una constante actualización de las políticas públicas dentro del texto constitucional. 

La evidencia muestra que nuevas demandas sociales son frecuentemente contempladas a través de un nuevo programa constitucionalizado, en cuanto programas incluidos en el pasado son raramente retirados. Pero la práctica adoptada, que cristaliza políticas públicas en la Constitución y delega su aplicación a la justicia, lleva a tres efectos económicos indeseados. 

Primero, vuelve permanentes políticas públicas que eventualmente se muestran poco eficaces, demasiado costosas, o que pierden relevancia o soporte social en el largo plazo. Segundo, la superposición de objetivos elimina el foco de muchas políticas. En el límite, transferencias hechas a todos eliminan el carácter redistributivo de las mismas. Y tercero, la disputa jurídica por las asistencias no puede generar derechos solo para quienes consiguen acceder a los tribunales. 

Usado sin parsimonia, el modelo actual comienza ahora a chocar con los  límites económicos de su expansión. Una constitución no puede perpetuar intereses particulares en detrimento del colectivo. Los derechos deben ser atemporales, las políticas públicas no.

Artículo escrito por Cecilia Machado, Economista y profesora de EPGE en la FGV- en Folha de S. Paulo. Link Versión original