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¿Por qué la centralización de las decisiones entorpece las respuestas del gobierno en una crisis? – Claudio Ferraz (traducción)

Artículo escrito por Claudio Ferraz, profesor titular de la University of British Columbia y de la PUC-Rio y director científico del Poverty Action Lab (J-PAL) - Nexo periódico. Link Artículo original

El 26 de marzo, la Cámara de Diputados de Brasil aprobó una ayuda de R $ 600 (112 USD) para ayudar a las personas de bajos ingresos durante la epidemia del COVID-19. Muchos se quejaron de la tardanza del Ministerio de Economía en operacionalizar esta nueva transferencia, incluso el presidente de la Cámara Rodrigo Maia. Algunos acusan al ministro Paulo Guedes de ser insensible, mientras que otros dicen que el Gobierno juega un juego político. El ministro habría hecho un mea-culpa por parte del gobierno, diciendo que "con muchos frentes de acción, a veces puede ser difícil articular".

El retraso del gobierno en actuar y contar con un plan claro de implementación y logística está directamente relacionado con la centralización del poder de toma de decisiones por parte del presidente Jair Bolsonaro. El mayor ejemplo de esta centralización se produjo en el Ministerio de Economía, que reunió bajo el mando de Guedes a los antiguos Ministerios de Hacienda, Planificación e Industria, Comercio Exterior y Servicios, y Trabajo. Las posiciones de los antiguos ministros se han convertido en secretarías especiales situadas por encima del ministro de Economía. En lugar de varios ministros tomando decisiones sobre sus áreas específicas y reuniéndose con sus equipos, todo quedó bajo un único ministro que articula respuestas a la industria, pequeñas empresas, mercado de trabajo y al mismo tiempo calcula cómo financiar estas iniciativas.

¿Por qué la centralización importa para la toma de decisiones? Hay una extensa literatura en la economía que relaciona el diseño organizativo de las instituciones con su rendimiento y su capacidad de respuesta a los choques. Las organizaciones más centralizadas, con varios niveles jerárquicos, necesitan coordinar las acciones de diversos agentes. Cuanto mayor sea el coste de transacción de esta coordinación, más difícil será gestionar de forma centralizada. Además, las organizaciones altamente jerárquicas se consideran obstáculos para la innovación. En este sentido, se cree que las mejores ideas saldrán de organismos más horizontales y más descentralizados.

Patrick Bolton y Mathias Dewatripont publicaron en 1994 un clásico de esta literatura, "The firm as a communication network", en el que analizan cómo las organizaciones pueden reducir al mínimo los costos de procesar y comunicar información. Los autores sostienen que en contextos en los que los retornos de la especialización son mayores que el costo de la comunicación, tiene sentido que las organizaciones sean más centralizadas y jerárquicas. Pero en contextos en los que el costo de la comunicación es alto, la centralización y la especialización son aspectos menos atractivos para las organizaciones.

EN ESTOS NUEVOS TIEMPOS, EL GOBIERNO NECESITA FLEXIBILIDAD PARA RESPONDER A LAS CRISIS CON POLÍTICAS INNOVADORAS

Un punto complementario lo hacen Philippe Aghion y Jean Tirole en el también clásico "Formal and real authority in organizations", publicado en 1997. Ellos muestran que organizaciones más jerárquicas generan desincentivos para que agentes subordinados recopilen información para ser transmitida a un gerente o director. Como la decisión final es tomada por el gerente o el director, hay una probabilidad de que la opinión del agente sea ignorada, así generando un desincentivo para que este agente gaste tiempo recopilando información relevante para la toma de decisiones. En el trabajo, los autores argumentan que, en situaciones en las que una organización necesita responder rápidamente, las decisiones deben adoptarse de forma más descentralizada.

¿Qué nos dice la evidencia empírica sobre la centralización de las decisiones en jerarquías organizativas? Hay básicamente dos grandes dificultades para probar las hipótesis descritas anteriormente. La primera es obtener información organizativa, medir cambios en las jerarquías y medir el rendimiento en las diferentes organizaciones. La segunda es tener alguna fuente de variación de la forma organizativa de las instituciones que permita comparar las organizaciones que han cambiado su jerarquía con otras que no han cambiado.

Uno de los mejores trabajos sobre este tema es el estudio "How organizational hierarchy affects information production", de los economistas Janis Skrastins y Vikrant Vig, publicado en el Review of Financial Studies en 2019. Los autores usan microdatos de un importante banco de la India con cerca de 2.000 agencias para estudiar el impacto de los cambios organizativos en el rendimiento crediticio. El estudio explora el hecho de que una agencia reciba “upgrades” si sus depósitos y préstamos superan un valor predeterminado durante los dos años anteriores. En caso de éxito, la agencia obtiene un nuevo nivel jerárquico con la presencia de un nuevo gerente senior.

La teoría descrita anteriormente sugiere que los costos de comunicación y transmisión de información aumentan con el nuevo nivel de jerarquía, y que esto afectará la capacidad de préstamos de la agencia bancaria. Los autores comparan agencias bancarias que tuvieron su estructura jerárquica modificada con un grupo de control donde no hubo cambios. Los autores encuentran que la reorganización jerárquica redujo la concesión de nuevos préstamos bancarios y el valor de los préstamos, en particular para los casos de préstamos pequeños , en los que la información es más importante. Además, la calidad de los préstamos empeoró. Los resultados corroboran la idea de que la mejor información se genera con una jerarquía organizativa más descentralizada.

El ejemplo citado anteriormente es de un banco, pero se aplica perfectamente a una organización gubernamental. La demora en la respuesta del Ministerio de Economía en esta crisis del COVID-19 puede estar relacionada con la ideología del ministro, que no es muy cercana a las políticas redistributivas. Pero ciertamente no es el único factor. La centralización del presupuesto, la planificación y la definición de las políticas de mercado de trabajo en una sola organización en un momento tan urgente como éste ha obstaculizado mucho la agilidad necesaria para responder rápidamente a la crisis. Una lección para el futuro es que, en estos nuevos tiempos, el gobierno necesita flexibilidad para responder a las crisis con políticas innovadoras. La centralización de un gran poder de toma de decisiones en una sola persona obstaculiza la capacidad de respuesta del Gobierno.