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Por que a centralização de decisões atrapalha respostas do governo numa crise? – Claudio Ferraz

Artigo escrito por Claudio Ferraz - professor titular da University of British Columbia e da PUC-Rio e diretor científico do Poverty Action Lab (J-PAL) - Nexo Jornal. Link Artigo original

A demora para operacionalizar a renda emergencial na pandemia é reflexo da estrutura ministerial adotada por Jair Bolsonaro

No dia 26 de março, a Câmara dos Deputados aprovou um auxílio de R$ 600 para ajudar pessoas de baixa renda durante a epidemia de covid-19. Muita gente reclamou da demora do Ministério da Economia em operacionalizar essa nova transferência de renda, incluindo o presidente da Câmara, Rodrigo Maia. Alguns acusam o ministro Paulo Guedes de ser insensível, enquanto outros dizem que o governo faz jogo político. O ministro teria feito um mea-culpa por parte do governo, dizendo que “com muitas frentes de ação, às vezes pode ser difícil articular”.

A demora do governo em agir e ter um plano claro de implementação e logística está diretamente relacionada com a centralização do poder decisório feita pelo presidente Jair Bolsonaro. O maior exemplo dessa centralização aconteceu no Ministério da Economia, que reuniu sob o comando de Guedes os antigos Ministérios da Fazenda, do Planejamento e da Indústria, Comércio Exterior e Serviços, e do Trabalho. Posições de antigos ministros passaram a ser secretarias especiais colocadas hierarquicamente abaixo do ministro da Economia. No lugar de vários ministros tomando decisões sobre suas áreas específicas e se reunindo com suas equipes, tudo ficou embaixo de um só ministro para articular respostas à indústria, pequenas empresas, mercado de trabalho e calcular como pagar essa conta.

Por que a centralização importa para a tomada de decisões? Há uma grande literatura em economia que relaciona o desenho organizacional de instituições com seu desempenho e sua capacidade de resposta a choques. Organizações mais centralizadas, com várias camadas de hierarquia, precisam coordenar as ações de diversos agentes. Quanto maior for o custo de transação dessa coordenação, mais difícil será fazer a gestão de forma centralizada. Além disso, organizações altamente hierárquicas são vistas como obstáculos para a inovação. Nesse sentido, acredita-se que melhores ideias sairão de organizações menores e mais descentralizadas.

Patrick Bolton e Mathias Dewatripont publicaram um trabalho clássico em 1994, “The firm as a communication network”, no qual eles perguntam como organizações podem minimizar os custos de processar e comunicar informação. Eles argumentam que em contextos onde o retorno da especialização é maior do que o custo de comunicação, faz sentido que organizações sejam mais centralizadas e hierárquicas. Mas em contextos onde o custo de comunicação é alto, centralização e especialização são aspectos menos atraentes para organizações.

NESTES NOVOS TEMPOS, O GOVERNO PRECISA DE FLEXIBILIDADE PARA RESPONDER A CRISES COM POLÍTICAS INOVADORAS

Um ponto complementar é feito por Philippe Aghion e Jean Tirole no também clássico “Formal and real authority in organizations”, publicado em 1997. Eles mostram que organizações mais hierárquicas criam um desincentivo para que agentes subordinados coletem informações para serem transmitidas para um gerente ou diretor. Como a decisão final é feita pelo gerente ou diretor, há uma probabilidade de que a opinião do agente seja ignorada e isso gera um desincentivo para que este agente gaste tempo coletando informações relevantes para a tomada de decisões. No trabalho, os autores argumentam que, em situações em que uma organização precisa responder rapidamente, decisões devem ser tomadas de forma mais descentralizada.

O que nos diz a evidência empírica sobre centralização de decisões em hierarquias organizacionais? Há basicamente duas grandes dificuldades para conseguirmos testar as hipóteses descritas acima. A primeira é obter informações organizacionais, medir mudanças em hierarquias, e conseguir medir o desempenho de diferentes organizações. A segunda é ter alguma fonte de variação da forma organizacional de instituições que permita comparar organizações que mudaram sua hierarquia com outras que não mudaram.

Um dos melhores trabalhos sobre o tema é o estudo “How organizational hierarchy affects information production”, dos economistas Janis Skrastins e Vikrant Vig, publicado no Review of Financial Studies em 2019. Eles usam microdados de um grande banco da Índia com aproximadamente 2.000 agências para estudar o impacto de mudanças organizacionais em desempenho creditício. O estudo explora o fato de uma agência receber um “upgrade” se seus depósitos e empréstimos superarem um valor pré-determinado durante os dois anos anteriores. Nesse caso, a agência ganha uma camada hierárquica com a presença de um novo gerente sênior.

A teoria descrita acima sugere que o custo de comunicação e transmissão de informação aumenta com a nova camada de hierarquia, e que isso afetará a capacidade de empréstimos da agência bancária. Os autores comparam agências bancárias que tiveram sua estrutura hierárquica modificada com um grupo de controle onde não houve mudanças. Eles encontram que a reorganização hierárquica reduziu a concessão de novos empréstimos bancários e o valor dos empréstimos, em especial para pequenos tomadores onde a informação é mais importante. Além disso, a qualidade dos empréstimos piorou. Os resultados corroboram a ideia de que melhor informação é gerada com uma hierarquia organizacional mais descentralizada.

O exemplo citado acima é de um banco, mas ele se aplica perfeitamente a uma organização governamental. A demora na resposta do Ministério de Economia nesta crise da covid-19 pode estar relacionada com a ideologia do ministro, que não é muito chegado a políticas de redistribuição. Mas certamente esse não foi o único fator. A centralização do orçamento, planejamento e definições de políticas de mercado de trabalho em uma só organização num momento urgente como este atrapalhou muito a agilidade necessária para responder rapidamente à crise. Uma lição que fica para o futuro é que, nestes novos tempos, o governo precisa de flexibilidade para responder a crises com políticas inovadoras. Centralização de muito poder decisório em uma única pessoa atrapalha a capacidade de resposta governamental.