Reforma no setor público: como melhorar o Estado brasileiro? – Claudio Ferraz

O Estado brasileiro cresceu de forma significativa desde os anos 2000. Essa expansão do setor público aconteceu em todos os três níveis, mas a principal expansão se deu nos governos municipais. O Atlas do Estado Brasileiro produzido pelo IPEA mostra que o número de servidores federais passou de 850 mil em 2000 para 1,18 milhão em 2017. No nível municipal essa expansão foi ainda maior, passando de 3 milhões de servidores públicos no ano 2000 para 6,52 milhões em 2017. Apesar de aproximadamente 40% integrar o núcleo de serviços básicos como educação ou saúde, o resto tem outro tipo de atividade burocrática.

Ao mesmo tempo em que o Estado brasileiro se expandiu, a percepção da população em diversas pesquisas de opinião é que a qualidade dos serviços oferecidos é cada vez pior. A qualidade da educação e saúde é muito heterogênea entre estados e municípios e a gestão governamental tem pouca capacidade de criar, implementar e monitorar políticas públicas de qualidade. Parte do problema são os políticos locais, sua baixa qualidade e seus incentivos. Mas outro componente importante é a burocracia, a forma como ela é selecionada e os incentivos que existem dentro do setor público.

A má gestão pública traz consequências significativas para o desenvolvimento econômico e social brasileiro. Um dos efeitos mais estarrecedores da má gestão local é a quantidade de obras inacabadas que existem Brasil afora fruto de projetos ruins, falta de planejamento, má gestão e muitas vezes corrupção, como aponta a Transparência Brasil. Uma burocracia local ruim, pouco qualificada e com poucos incentivos não consegue planejar e entregar o que a população precisa.

Mas o que faz com que a burocracia local seja ruim? Parte do problema é o uso da máquina pública para recompensar apoiadores políticos que muitas vezes não estão qualificados para trabalhar no setor público, como mostram Emanuele Colonnelli, Mouno Prem e Edoardo Teso no trabalho “Patronage and Selection in Public Sector Organizations” e Fernanda Brollo, Pedro Forquesato e Juan Carlos Gozzi em “To the Victor Belongs the Spoils? Party Membership and Public Sector Employment in Brazil”. Mesmo na área de educação, mudanças políticas afetam a escolha de diretores de escolas e a burocracia das secretarias de Educação, comprometendo a aprendizagem dos alunos como, mostram Mitra Akhtari, Diana Moreira e Laura Trucco no trabalho “Political Turnover, Bureaucratic Turnover, and the Quality of Public Services”.

O FATO DE O SISTEMA PÚBLICO ‘EXPULSAR’ AGENTES E ESTES CONTINUAREM RECEBENDO REMUNERAÇÃO É UM DOS MAIORES ABSURDOS QUE EXISTEM NO ESTADO BRASILEIRO

Um segundo problema é a forma de seleção de funcionários públicos locais. Na maioria das vezes os concursos públicos são específicos para áreas e funções, o que restringe os tipos de candidatos participantes. A falta de entrevistas e critérios que busquem colocar gestão pública em primeiro plano faz com que muita gente que entra para trabalhar no Estado não tenha a menor ideia do que consiste a gestão pública. Além disso praticamente não existe capacitação e treinamento para diversas funções nos estados e municípios menores e mais pobres.

As distorções salariais também são um problema. O prêmio salarial do setor público brasileiro em relação ao setor privado no Brasil é um dos maiores do mundo, o que gera uma grande má alocação de capital humano, como mostram Beatriz Pousada na sua dissertação de mestrado na PUC-Rio “Public Sector and the Allocation of Skills in the Labor Market” e Tiago Cavalcanti e Marcelo Santos no trabalho “(Mis)Allocation Effects of an Overpaid Public Sector”.

Ter um alto salário não seria problemático se fosse suficiente para atrair pessoas honestas, qualificadas e motivadas para a gestão pública. O problema é que na prática muita gente atraída pelo salário não tem motivação intrínseca e honestidade para estar no setor público. Num trabalho que usa uma metodologia experimental de laboratório, “Dishonesty and Selection into Public Service: Evidence from India”, as economistas Remma Hanna e Shing-Yi Wang mostram que estudantes da Índia que são desonestos em uma prova em laboratório têm uma preferência maior por trabalhar no setor público. Um pouco mais perto da nossa realidade Guillermo Cruces, Martín Rossi e Ernesto Schargrodsky mostram que durante os anos de serviço militar obrigatório na Argentina indivíduos que fraudaram exames médicos para reduzir a probabilidade de servir ao Exército têm mais chances de estar no futuro trabalhando no setor público.

Para testar se contratos de trabalho no setor público atraem agentes menos motivados socialmente, as economistas Nava Ashraf, Oriana Bandiera, Edward Davemport e Scott Lee embutiram um experimento dentro de uma política para recrutar agentes de saúde na Zambia. No trabalho “Losing Prosociality in the Quest for Talent? Sorting, Selection, and Productivity in the Delivery of Public Services”. Elas encontram que uma melhor oferta de trabalho no setor público atrai pessoas menos motivadas socialmente, mas quando existe informação que pode ser usada pelo contratante, a seleção melhora de forma considerável.

É claro que seleção para o setor público é somente um dos problemas. Talvez o maior gargalo no setor público brasileiro hoje seja os tipos de incentivos existentes. Primeiro o salário é fixo e depois de um período de estágio probatório a demissão por baixa produtividade é praticamente impossível. Isso faz com que, na margem, o incentivo à produtividade seja baixo para servidores que não enxergam outro benefício pelo seu desempenho que não seja o salário. Além disso o salário de entrada é relativamente alto, a progressão na carreira é muito rápida e não depende de desempenho já que quase todo mundo é avaliado no máximo. Num estudo muito interessante para o caso da Índia, Marianne Bertrand, Robin Burgess, Arunish Chawla e Guo Xu mostram que incentivos de carreira influenciam o desempenho de funcionários públicos. No paper “The Glittering Prizes: Career Incentives and Bureaucrat Performance” elas mostram que quem entra mais velho no setor público e tem menor possibilidade de conseguir alcançar o topo da carreira tem pior desempenho e mais chance de ser suspenso por irregularidades.

Por último não basta só selecionar melhor e criar incentivos, é preciso conseguir mandar embora quem não tem desempenho adequado e, mais do que isso, retirar benefícios monetários de funcionários que cometem irregularidades. O fato de o sistema público “expulsar” agentes e estes continuarem recebendo remuneração é um dos maiores absurdos que existem no Estado brasileiro. Só não é o maior absurdo por que temos agentes dentro do governo que ganham muito mais do que um suposto teto e muitos deles estão exatamente no Poder que deveria fazer com que as leis sejam cumpridas.

A reforma do setor público brasileiro é um tema importantíssimo e precisa ser discutido urgentemente com evidências empíricas sérias sobre o que funciona para atrair pessoas mais comprometidas com o setor público, implementar incentivos corretos, e capacitar servidores para que eles possam exercer seu trabalho com qualidade.