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Introducción: La Constitución es el principal instrumento jurídico vigente en Chile. Las leyes e instrumentos jurídicos deben adaptarse en el tiempo a sus disposiciones. Por esta razón, una Nueva Constitución necesariamente implica cambios en las reglas que nos gobiernan, con efectos en variados ámbitos del país. El proyecto de Nueva Constitución que ha producido la Convención Constitucional conlleva muchos y significativos cambios. Ellos incluyen modificaciones a la estructura de operación del sistema político, la manera de funcionar del Estado y de la economía. El proyecto también desarrolla una serie de derechos en los ámbitos político, social, cultural y medioambiental. Algunos de estos derechos requieren del desarrollo de nueva institucionalidad.

A diferencia de un proyecto de ley, las constituciones no son acompañadas de un ejercicio de estimación de costos. Ello es paradojal puesto que la satisfacción de derechos que la constitución promueve requiere, la mayor de las veces, recursos económicos. Lo mismo sucede con cambios institucionales que involucran una expansión de la capacidad administrativa del Estado, tanto en cantidad como calidad.

El objetivo central de este trabajo es precisamente realizar una estimación del costo fiscal incremental directo que implicaría la implementación de la propuesta de Nueva Constitución que se someterá a plebiscito el 4 de septiembre de 2022.

Nuestra motivación es doble. Por un lado, buscamos proporcionar información de utilidad para personas que requieren más elementos a la hora de decidir su voto. Estamos convencidos que tener más información disponible es deseable para una mejor toma de decisiones.

Por otro lado, tenemos la convicción de que para lograr un alto grado de prosperidad compartida es imprescindible que seamos capaces de mantener las finanzas públicas sanas, con un nivel moderado de deuda fiscal. Ello implica que, si se decide gastar más, el Estado debe ser capaz de movilizar más recursos. Esto tiene consecuencias directas por sobre el nivel y la estructura de la tributación y de la eficiencia del Estado. Tener información de costos permite visualizar el camino que se debe recorrer. A este respecto valoramos que el texto establezca que “Las finanzas públicas se conducirán conforme a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, los que guiarán el actuar del Estado en todas sus instituciones y en todos sus niveles” (art. 183, inc. 1), y esperamos que este trabajo sea un insumo en este objetivo.

Nuestras estimaciones permiten identificar los elementos fiscalmente más costo- sos, lo que podría permitir a las autoridades tener información para graduar la puesta en marcha del texto según se consigan los recursos financieros. También este trabajo puede ayudar en el diseño de las leyes de implementación y transición e incluso en la eventual decisión de postergar algunas reformas.

La metodología que se sigue en este estudio es similar a la que se utiliza cuando se estiman las implicancias fiscales de un proyecto de ley a través de los llamados informes financieros o cuando se estima el costo de un programa presidencial. Después de seleccionar un largo listado de artículos cuya aplicación, en nuestra opinión, implican un costo fiscal directo, estimamos el costo incremental que se deriva del texto propuesto tomando como referencia el gasto que el Estado realiza hoy en el ámbito respectivo. La metodología es específica para cada ítem. En algunos casos se estima el costo directamente calculando el costo por unidad y la cantidad de unida- des que se deben satisfacer de acuerdo con nuestra interpretación de la propuesta constitucional. En otros casos, del texto se deduce que aspira a una mejora en la calidad de la prestación respectiva, lo que afecta su costo. En los casos en que este tipo de enfoque no es posible, usamos como referencia el gasto en el ítem en cuestión que realizan grupos de países de referencia o de un país en particular. El detalle está en cada ficha.

Nuestra estimación supone la aplicación de la propuesta de Nueva Constitución de acuerdo a nuestra interpretación de sus implicancias y la posibilidad de cuantificar. Eso significa, por ejemplo, que asumimos que los derechos que se establecen en ella son to- dos plenamente satisfechos. Esto puede ser producto de futuras decisiones de política pública que implementen los preceptos constitucionales o fruto de las acciones de tute- la que mandaten al gobierno a hacerlo. No hacemos ningún supuesto sobre la velocidad o el orden al cual se implementa el texto, sino que consideramos su costo en régimen.

Distinguimos tres tipos de gastos:
i) el gasto anual recurrente directo para satisfacer el mandato (por ejemplo, un

subsidio necesario para el acceso digital o el gasto para la adecuada participación ciudadana);

ii)  gastos recurrentes en administración estatal (por ejemplo, la creación de una nueva institución o el aumento de capacidades de los gobiernos subnacionales); y
iii)  gastos no recurrentes por ajustes de stock que, por una sola vez, son necesarios para cumplir ciertos estándares (por ejemplo, la expropiación de tierras para su restitución a los pueblos indígenas o el déficit en vivienda digna). Para efectos de la contabilidad total, suponemos que este ajuste de stocks se hace en 10 años y, por lo tanto, sumamos una décima parte de este último tipo de gasto como gasto anual.

Las estimaciones que se presentan reflejan nuestro mejor entendimiento de las implicancias fiscales directas de la propuesta de Nueva Constitución. A pesar de que consultamos con distintas personas expertas, reconocemos que hay temas debatibles y que podrían tener una interpretación diferente.

Para la mayoría de los ámbitos consideramos dos estimaciones, una más baja (escenario bajo) y otra más elevada (escenario alto), donde la primera es más conservadora en materia de provisión de servicios y de gasto. Los dos escenarios difieren a veces por el método utilizado y otras por supuestos o la interpretación del artículo respectivo.

Es importante mencionar que existe una serie de artículos en el texto que obviamente involucran gasto fiscal, pero para los cuales no hemos logrado encontrar un método que nos permita una estimación mínimamente robusta. El listado de estas materias se incluye en el detalle de cada temática según se explica más adelante.

Asimismo, hay que precisar que en nuestra metodología consideramos exclusiva- mente los gastos fiscales directos que gatillaría la aplicación del articulado. Entre los aspectos no considerados están, por ejemplo, el cambio en la eficiencia del funciona- miento del Estado ni la reacción de personas y empresas derivadas de cambios en las reglas de operación de la economía (por ejemplo, en materia litigación en la explotación de recursos naturales). No consideramos tampoco las implicancias en política tributaria derivada de estos mayores gastos. Finalmente, no hacemos supuestos de la gobernanza del sistema político ni de la calidad de las políticas públicas resultantes, por ejemplo, las implicancias de los cambios en la iniciativa exclusiva del presidente de la República.

Los resultados agregados se incluyen en el cuadro N° 1 tanto para el escenario bajo como el alto. Se muestran desagregados por tipo de costo, costo en régimen y costo de ajuste de stock (10 años), y según lo que corresponde a gasto administrativo.

¿Cómo se comparan estos resultados con la experiencia de otros países? La in- formación disponible da cuenta de resultados heterogéneos, aunque en su mayoría los países revisados aumentaron considerablemente su indicador de gasto fiscal con respecto al PIB. Por supuesto no se pueden asignar todos estos incrementos al factor constitucional. De hecho, la propia constitución puede ser el resultado de otros facto- res o fenómenos sociales que presionan el gasto. Asimismo, en general se observan tendencias al alza más allá de estos cambios y fenómenos de convergencia. En todo caso, es sugerente que la experiencia en América Latina, en particular de Colombia (1991), Ecuador (2008) y Bolivia (2009) muestra importantes incrementos en el gasto (ver cuadro y gráficos a continuación)[1]. El caso de Venezuela en cambio no muestra un aumento significativo de la razón gasto a PIB. Cabe mencionar que en ese caso (como en Sudáfrica) comienza en un nivel superior. Además, es posible que la alta y creciente inflación en dicho país haya dificultado un aumento mayor.

El resto del documento se organiza de la siguiente manera: la sección 2 describe la metodología utilizada. La sección 4 muestra un resumen de los costos por distintas categorías y algunas comparaciones con grupos de países relevantes. Por último, la sección 3 presenta una serie de fichas técnicas para cada temática con los resultados del costeo, los supuestos detrás de cada estimación sectorial y el listado de aquellas áreas de mayor gasto fiscal que no fue posible estimar. Estas mismas fichas están disponibles en un archivo Excel para los lectores interesados.